Stellungnahme der Antidiskriminierungsstelle Steiermark zu dem von Gemeinderat Peter Stöckler am 22.05.2015 im Gemeinderat eingebrachten Antrag zur dringlichen Behandlung betreffend das Sprachniveau als zusätzliches Punktekriterium bei Antragsstellung für eine Grazer Gemeindewohnung
Die Antidiskriminierungsstelle Steiermark erlaubt sich, zum genannten Antrag des Gemeinderates Peter Stöckler wie folgt Stellung zu nehmen:
1. „Die heterogene Durchmischung der städtischen Siedlungen bzw. in den Übertragungswohnbauten stellt im täglichen Leben jedoch eine Herausforderung dar, zumal es regelmäßig zu zwischenmenschlichen Konflikten in den Siedlungen kommt. Auslöser sind oftmals Missverständnisse und fehlende Kommunikationsfähigkeit der Bewohner untereinander.“
Die Basisannahme des Antrags ist, dass es in städtischen Siedlungen mit Familien österreichischer und nichtösterreichischer Herkunft („heterogene Durchmischung“) aufgrund von sprachlichen Defiziten der Bewohnerinnen und Bewohner nicht österreichischer Herkunft zu Konflikten komme.
Dass es zwischen Nachbarinnen und Nachbarn unterschiedlicher Herkunft zu Konflikten kommt, ist genauso wenig bestreitbar wie die Annahme, dass es unter Nachbarinnen und Nachbarn derselben Herkunft zu Konflikten kommt. Dass Nachbarschaftskonflikte ein Spezifikum ethnisch durchmischter Siedlungen sein soll, wird seitens der Antidiskriminierungsstelle Steiermark bezweifelt.
Als Auslöser der Konflikte zwischen Nachbarinnen und Nachbarn unterschiedlicher Herkunft nennt der Antragstext „Missverständnisse“ – gemeint sind wohl sprachliche – und die „fehlende Kommunikationsfähigkeit der Bewohner“ – gemeint sind wohl die Bewohnerinnen und Bewohner nicht österreichischer Herkunft. Die mutmaßliche mangelnde Kommunikationsfähigkeit der einen Konfliktpartei als häufigen Auslöser für Konflikte zwischen Familien unterschiedlicher Herkunft zu betrachten, ist aus unserer Sicht unsachlich und unzulässig. Wenn dies so wäre, gäbe es keine Konflikte zwischen Bewohnerinnen und Bewohnern derselben (österreichischen) Herkunft und derselben (deutschen) Sprache bzw. zwischen Bewohnerinnen und Bewohnern mit Deutsch als Erstsprache und Bewohnerinnen und Bewohnern mit sehr guten Kenntnissen in Deutsch als Zweitsprache. Es ist unbestreitbar, dass Konflikte Teil des nachbarschaftlichen Zusammenlebens sind und dies unabhängig von der Herkunft der Beteiligten. Ein einziges Merkmal (Deutschkenntnisse) einer möglichen Konfliktpartei (Menschen nicht österreichischer Herkunft) herauszugreifen und zur Ursache für regelmäßige Konflikte zu erklären, ist aus unserer Sicht eine grobe Vereinfachung eines sehr komplexen Sachverhaltes.
Aus der Erfahrung der Antidiskriminierungsstelle Steiermark mit Fällen von Nachbarschaftskonflikten ist der faktische Grad der Beherrschung der deutschen Sprache nur ein relevanter Faktor für das Entstehen oder Beilegen von Konflikten und keinesfalls der wichtigste. „Wie auch bei der interkulturellen Kompetenz gilt auch bei interkultureller Kommunikation, dass Sprachfähigkeit alleine nicht ausreicht für gelungene interkulturelle Kommunikation, erst die Offenheit Fragen zu stellen und die eigenen Vorstellungen zu hinterfragen kann gewährleisten, dass aus potentiellen Kommunikationsschwierigkeiten erfolgreiche Verständigung wird.“1 An den Nachbarschaftskonfliktfällen, mit denen die Antidiskriminierungsstelle Steiermark zu tun hat, fällt auf, dass mangelnde Deutschkenntnisse nahezu immer seitens der Konfliktpartei österreichischer Herkunft ins Spiel gebracht wird („Die verstehen uns ja nicht.“ Oder: Die können ja die Hausordnung nicht lesen!“), dies jedoch ganz unabhängig davon, ob die Konfliktpartei nicht österreichischer Herkunft Deutsch im Niveau A1 oder C2 beherrscht. Faktisch sind die Deutschkenntnisse der Konfliktpartei nicht österreichischer Herkunft lediglich Anknüpfungspunkt für ein klassisches und daher sehr praktisches Streitargument, auf das Menschen mit Deutsch als Erstsprache sehr leicht und sehr gerne im Konflikt mit Menschen mit nichtdeutscher Erstsprache zurückgreifen. Klassisch und praktisch ist dieses Argument nicht zuletzt deshalb, weil es nicht einfach umkehrbar ist. Niemals kann es passieren, dass dieses Argument gegen die oder den verwendet wird, die oder der es verwendet!
2. „Um die Situation zu verbessern, bzw. all jenen zugezogenen Menschen einen Anreiz für den Erwerb der Amtssprache zu verschaffen, und somit der Integration durch Leistung Rechnung zu tragen, soll ein gewisses Sprachniveau für die Hauptmieter (A2 bzw. B1, nach dem gemeinsamen europäischen Referenzrahmen für Sprachen) als zusätzliches Punktekriterium bei Antragsstellung für eine Gemeindewohnung verankert werden.“
Konkret kann dies nur heißen, dass Menschen nicht österreichischer Herkunft, die noch kein A2- oder B1-Zeugnis haben, ein solches erwerben müssen, falls sie bei der Beantragung einer Gemeindewohnung nicht auf eine bestimmte Punkteanzahl verzichten und sich dadurch schlechter positionieren wollen. Die Annahme, dass die A2- oder B1-Deutsch-Kenntnisse der Konfliktparteien nicht österreichischer Herkunft das Entstehen von Konflikten zwischen Menschen österreichischer Herkunft und Menschen nicht österreichischer Herkunft verhindern können, ist nicht nachvollziehbar. Konflikte zwischen Menschen der sogenannten ethnischen Dominanzgesellschaft und Menschen nicht österreichischer Herkunft haben – sofern das Merkmal der Herkunft überhaupt konfliktrelevant ist – üblicherweise mit dem Motiv „wer hat mehr Recht, hier zu sein“ zu tun. In diesem Zusammenhang dient der Vorwurf des „mangelnden Integrationswillens“ und der „mangelnden Deutschkenntnisse“ der Konfliktpartei österreichischer Herkunft als wohlerprobtes Argument – und dies völlig unabhängig davon, wie gut integriert die andere Konfliktpartei auch immer ist bzw. wie gut sie die deutsche Sprache tatsächlich beherrscht. Vor diesem Hintergrund ist die implizite Forderung des Antrages, besser Deutsch zu lernen, um die Chancen auf eine Gemeindewohnung zu erhöhen, lediglich eine weitere Reproduktion dieses Motivs.
3. „Laut Rechtsmeinung Univ.-Prof. Dr. Andreas Hauer der JKU (vgl. Hauer: Deutschkenntnisse als Kriterium der kommunalen Wohnungsvergabe, RFG 2011/7, 21-27) stellt ein Verlangen von Deutschkenntnissen auf einem bestimmten Niveau keine unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung aufgrund der Ethnie dar, da jene Person, sobald sie die Voraussetzungen erfüllt, ohne Ansehen ihrer ethnischen Herkunft, in den Kreis der Wohnungswerber aufgenommen wäre.“
Univ.-Prof. Dr. Andreas Hauer meint tatsächlich, dass der „Ausschluss von Personen mit mangelnden Deutschkenntnissen […] keine unmittelbare Diskriminierung aufgrund der ethnischen Herkunft dar[stellt]; dies ergibt sich schon daraus, dass dieselbe Person – sobald sie sich Deutschkenntnisse angeeignet hat – (unter den übrigen Voraussetzungen) ohne Ansehung ihrer ethnischen Herkunft in den Kreis der vorgemerkten Wohnungswerber aufgenommen würde.“2 Der Ansicht, dass der Ausschluss von Menschen aufgrund von Deutschkenntnissen keine unmittelbare Diskriminierung darstellt, können wir uns bedingt anschließen. Ausgehend von der Definition der unmittelbaren Diskriminierung im Gleichbehandlungsgesetz und im Steiermärkischen Landes-Gleichbehandlungsgesetz3 stellt der Ausschluss einer Person aufgrund von mangelnden Deutschkenntnissen keine unmittelbare Diskriminierung dar, weil die Anforderung der Deutschkenntnisse nicht direkt oder ausdrücklich Bezug auf das Merkmal der ethnischen Zugehörigkeit nimmt und das Kriterium der Deutschkenntnisse auch nicht ausschließlich von einer Gruppe erfüllt wird.4 Auf Basis des AEUV ist jedoch sogar eine unmittelbare Diskriminierung denkbar, je nachdem, welchen Status die Person hat, von der die Deutschkenntnisse verlangt werden. Laut Volker Frey vom Klagsverband gilt beispielsweise für EU-Bürgerinnen und -Bürger, dass diese „beim Zugang zu Gemeindewohnungen gleich behandelt werden müssen wie Staatsangehörige. Das Verlangen eines zusätzlichen Kriteriums – wie Sprachkenntnisse – stellt eine unmittelbare Diskriminierung aufgrund Art. 18 AEUV dar.5
Univ.-Prof. Dr. Hauer verneint im selben Aufsatz auch das Vorliegen einer mittelbaren Diskriminierung. Gemäß § 3 Abs 2 des Steiermärkischen Landes-Gleichbehandlungsgesetzes liegt eine mittelbare Diskriminierung dann vor, „wenn dem Anschein nach neutrale Vorschriften, Kriterien oder Verfahren Personen, 1. die einem Geschlecht angehören, 2. die einer ethnischen Gruppe angehören, 3. mit einer bestimmten Religion oder Weltanschauung, 4. mit einer bestimmten Behinderung, 5. eines bestimmten Alters oder 6. mit einer bestimmten sexuellen Orientierung gegenüber anderen Personen in besonderer Weise benachteiligen können, es sei denn, die betreffenden Vorschriften, Kriterien oder Verfahren sind durch ein rechtmäßiges Ziel sachlich gerechtfertigt und die Mittel sind zur Erreichung dieses Zieles angemessen und erforderlich.“6 Dies entspricht der Definition der mittelbaren Diskriminierung nach dem Oberösterreichischen Antidiskriminierungsgesetz, auf das sich Univ.-Prof. Dr. Hauer bezieht. Er argumentiert seinen Standpunkt damit, dass die Vergabe einer Gemeindewohnung „üblicherweise an einen mehrjährigen Aufenthalt in Österreich [anknüpft], wenn nicht gar in der konkreten Gemeinde.“7 Nach einem solchen mehrjährigen Aufenthalt „haben jedoch auch Einwanderer überwiegend ausreichende Deutschkenntnisse.“8 Wenn jemand nach einem solchen mehrjährigen Aufenthalt aufgrund keiner Grundkenntnisse der deutschen Sprache benachteiligt werde, habe diese Person diesen „Nachteil anderen Gründen, wie etwa mangelndem Interesse an dem Gemeinwesen, dessen Staatssprache Deutsch ist, zuzuschreiben. Solche anderen Gründe wie etwa Desinteresse an einer sozialen Integration werden nun aber durch das Antidiskriminierungsrecht nicht geschützt.“9 Das heißt, eine Person nicht deutscher Erstsprache, die nach mehrjährigem Aufenthalt in Österreich keine Grundkenntnisse der deutschen Sprache besitzt, hat nach Hauers Rechtsmeinung mangelndes Interesse am Gemeinwesen bzw. kein Interesse an sozialer Integration und darf daher aufgrund der Deutschkenntnisse anders behandelt werden als Menschen mit Deutsch als Erstsprache. Eine Benachteiligung „in besonderer Weise“, wie es das Gleichbehandlungsgesetz definiert, sei dies jedenfalls nicht.
Diese Argumentation ist unsachlich, falsch und zeugt von keinem bzw. mangelndem Interesse an den Erkenntnissen der Migrations- und Spracherwerbsforschung. Die Gründe, Ursachen und Bedingungen, die dazu führen, dass jemand in welchem Zeitraum und in welchem Ausmaß die Staatssprache eines Landes als Zweitsprache erlernt, sind ungemein vielfältig: Einige wenige seien hier aufgezählt: Alter, Bildungshintergrund, Sprachlernerfahrung, Nähe/Distanz der Erstsprache zur Zweitsprache, Ausmaß der Willkommenskultur seitens der Aufnahmegesellschaft, Qualität der angebotenen Kursmaßnahmen u.a.m.
Die Formulierung „in besonderer Weise“ hat in diesem Zusammenhang nicht – wie von Prof. Hauer offensichtlich angenommen – die Bedeutung „außerordentlich“, sondern meint lediglich, dass die Nachweismöglichkeiten für Diskriminierungen erweitert werden und man nicht mehr allein auf einen statistischen Beweis angewiesen ist. Stattdessen ist es nach dieser Formulierung für den Nachweis einer Diskriminierung ausreichend, dass sich eine Regelung auf eine Gruppe stärker (benachteiligend) auswirkt als auf die andere. In erster Linie gehe es bei dieser Formulierung darum, „den komplexen statistischen Beweis der mittelbaren Diskriminierung überflüssig zu machen.10
4. „Die Kenntnis der deutschen Sprache als ein Kriterium zur Wohnungsvergabe stellt das geringere Mittel im Vergleich zu den durch die Kommunikationsprobleme in sozialen Wohnanlagen entstehenden Konflikten dar, würde sohin einer Verhältnismäßigkeitsprüfung standhalten und wäre sachlich gerechtfertigt.“
Dieses Argument nimmt Bezug auf die im Landesgleichbehandlungsgesetz vorgesehene sachliche Rechtfertigung einer mittelbaren Diskriminierung durch ein rechtmäßiges Ziel und die zur Erreichung dieses Zieles angemessenen und erforderlichen Mittel:11 Aus dem Antragstext kann als rechtmäßiges Ziel die Reduktion der Konflikte in den ethnisch heterogenen städtischen Siedlungen herausgelesen werden. Die zur Erreichung dieses Zieles erforderliche und angemessene Maßnahme wäre dementsprechend die Einführung eines Nachweises von Deutschkenntnissen im Niveau A2 oder B1 „als zusätzliches Kriterium zur Erlangung einer Gemeindewohnung“. Die Reduktion von Konflikten in städtischen Siedlungen ist wohl ein rechtmäßiges Ziel einer Stadtverwaltung. Die hier in Rede stehende Maßnahme ist jedoch weder angemessen noch erforderlich. Angemessen im Sinn von geeignet ist die Maßnahme deshalb nicht, weil der im Antragstext vermutete Zusammenhang zwischen den Deutschkenntnissen von Menschen nicht deutscher Erstsprache und der Häufigkeit von Konflikten zwischen Menschen österreichischer Herkunft und Menschen nicht österreichischer Herkunft nicht besteht. Nachbarschaftskonflikte zwischen Menschen österreichischer Herkunft und Menschen nicht österreichischer Herkunft haben entweder dieselben Ursachen wie Konflikte zwischen Menschen derselben Herkunft oder es handelt sich – wie oben bereits ausgeführt – um Verteilungskonflikte. Das Ausmaß an Deutschkenntnissen der Konfliktparteien hat mit den Ursachen dieser Konflikte nichts zu tun und ist somit auch kein geeignetes, also angemessenes Mittel, um das rechtmäßige Ziel zu erreichen. Ebenso wenig ist es ein erforderliches Mittel: Nach Hopf/Mayr/Eichinger ist beispielsweise eine „nach dem Geschlecht differenzierende Maßnahme […] nämlich dann nicht erforderlich, wenn das angestrebte Ziel auch durch gleich wirksame Alternativmaßnahmen erreichbar ist, die verhältnismäßig weniger nachteilige Auswirkungen für die Angehörigen eines Geschlechts zeitigen.“12 Gleiches gilt auch für die mittelbare Diskriminierung aufgrund der ethnischen Zugehörigkeit.13 Für das rechtmäßige Ziel, Konflikte zwischen den Bewohnerinnen und Bewohnern städtischer Siedlungen zu reduzieren, stehen jedenfalls Alternativmaßnahmen zur Verfügung, die weniger nachteilige Wirkungen für Wohnungswerberinnen und -werber nicht österreichischer Herkunft haben: Faktisch sind dies alle Maßnahmen zur Unterstützung von Konfliktbereinigung und zum Aufbau von Konfliktbereinigungskompetenz bei den Bewohnerinnen und Bewohnern von Gemeindewohnungen. Analog zur diskriminierenden Forderung des Antrages nach einem bestimmten Niveau an Deutschkenntnissen bei Wohnungswerberinnen und -werbern nicht deutscher Erstsprache wäre dies die gleichbehandelnde Forderung nach einem bestimmten Niveau an Konfliktbereinigungskompetenz bei allen Wohnungswerberinnen und -werbern.
Abschließend stellt sich zudem noch die Frage, wer de facto von der Forderung nach einem Nachweis von Deutschkenntnissen im Niveau A2 oder B1 betroffen sein kann. Nach jetziger Rechtslage müssen nahezu alle in Österreich niedergelassenen Drittstaatsmigrantinnen und -migranten innerhalb der ersten zwei Jahre der Niederlassung Deutschkenntnisse im Niveau A2 nachweisen, nach fünf Jahren Deutschkenntnisse im Niveau B1, wenn sie eine Daueraufenthaltskarte haben wollen. Nachdem für hier niedergelassene Drittstaatsmigrantinnen und -migranten bereits jetzt gilt, dass sie eine Daueraufenthaltsberechtigungskarte haben müssen, um eine Gemeindewohnung erhalten zu können, haben alle diese potentiellen Wohnungswerberinnen und -werber die geplante Forderung ohnehin erfüllt. Lediglich Asylberechtigte unterliegen nicht dieser fünfjährigen Wartezeit und müssen auch keine Deutschkenntnisse nach dem Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz nachweisen. Sie wären demnach eine Gruppe, auf welche die geplante Regelung Anwendung finden könnte. Allerdings sind Asylberechtigte Österreicherinnen und Österreichern rechtlich weitgehend gleichgestellt, weswegen eine Ungleichbehandlung durch unterschiedliche Zugangsbedingungen zu Gemeindewohnungen wohl nicht zu rechtfertigen wäre. Dann wären da noch EU-Bürgerinnen und -Bürger, die zur dauerhaften Niederlassung ebenfalls keine Deutschkenntnisse nachweisen müssen. Die sind jedoch – wie oben gesagt – durch den Artikel 18 des AEUV vor einer Ungleichbehandlung durch die Staatsangehörigkeit geschützt. Bleiben nur noch die paar wenigen „Uraltfälle“, die ihren Daueraufenthalt in einer Zeit bekamen, da für diesen Status noch keine Deutschkenntnisse im Niveau B1 verlangt wurden. Von diesen Menschen jedoch haben viele bereits eine Gemeindewohnung oder brauchen keine, wenn sie bis jetzt noch nicht darum angesucht haben. Jedenfalls ist die Gruppe derer, für die die hier besprochene geplante Regelung Geltung haben kann, verschwindend gering.
Abschließend halten wir somit fest, dass eine Regelung im Zusammenhang mit dem Zugang zu einer Gemeindewohnung, die darauf abzielt, Menschen ohne deutsche Erstsprache eine zusätzliche Hürde aufzuerlegen, aus unserer Sicht diskriminierend ist und das eigentliche Ziel der Stadtverwaltung, Konflikte zwischen Nachbarinnen und Nachbarn städtischer Siedlungen einzudämmen, verfehlt.
2 Andreas Hauer: Deutschkenntnisse als Kriterium der Wohnungsvergabe. In: Recht & Finanzen für Gemeinden. März 2011. S. 21-26.
3 Vgl. § 32 Abs 1 GlBG und § 3 Abs 2 Steiermärkisches L-GBG.
4 Vgl. dazu die entsprechenden Erläuterungen von Hopf/Mayr/Eichinger: GlBG (2009) § 5 Begriffsbestimmungen Rz 10.
5 Volker Frey: Recht auf Wohnen? Der Zugang von MigrantInnen und ethnischen Minderheiten zu öffentlichem Wohnraum in Österreich. Rechtliche Studie im Rahmen des PROGRESS-Projekts „Equality in Housing“, Mai 2011, S. 22.
6 § 3 Abs 2 Steiermärkisches Landesgleichbehandlungsgesetz.
7 Andreas Hauer: Deutschkenntnisse als Kriterium der Wohnungsvergabe. In: Recht & Finanzen für Gemeinden. März 2011. S. 24.
8 Ebda.
9 Ebda.
10 Vgl. dazu: Hopf/Mayr/Eichinger: GlBG (2009) § 5 Begriffsbestimmungen Rz 98 und Schiek/Schiek, AGG, § 3 Rn. 24 und Rn. 43.
11 § 3 Abs 2 Steiermärkisches L-GBG.
12 Hopf/Mayr/Eichinger: GlBG (2009) § 5 Begriffsbestimmungen Rz 145.
13 Vgl. ebda, § 32 RZ 1.
»