Stellungnahme zur Mindestsicherung und zu den sozialen Grundrechten

Die Antidiskriminierungsstelle Steiermark erlaubt sich, anlässlich des Entwurfs zum Sozialhilfe-Grundsatzgesetz, welches am 1. April 2019 in Kraft treten soll, folgende Stellungnahme abzugeben:

Der Sozialstaat gründet in den Staaten Europas auf einer jahrhundertealten Tradition. So geht der Wohlfahrtsstaat bereits ins Mittelalter zurück, wodurch der Gedanke der sozialen Sicherheit und der Hochhaltung des Wohles von Bürgerinnen und Bürgern schon früh Verankerung im gesellschaftlichen Bewusstsein fand. Im 19. und 20. Jahrhundert entwickelten sich die rechtsstaatlichen und demokratischen Grundprinzipien, welche im Laufe der Zeit die gleiche Sicherung wie sozialstaatliche Prinzipien finden sollten. Was in der Gesellschaft als soziale Errungenschaften gilt, wird als gesicherter Bestand und Grundlage wahrgenommen. Sozialleistungen werden nicht „als einseitig zugeteilte staatliche "Wohltaten", sondern als gezieltes gesetzgeberisches Bemühen" verstanden, das „dem Einzelnen elementare Rechtsansprüche zur Sicherung elementarer Güter und Dienste gegen die Allgemeinheit" beschafft.¹

Die Schaffung eines neuen Grundsatzgesetzes des Bundes gem. Art. 12 Abs. 1 Z. 1 Bundes- Verfassungsgesetz (B-VG) soll eine bundesweite Harmonisierung der Mindestsicherung mit sich bringen, die bisher gem. Art. 15a B-VG von den Ländern frei geregelt wurde. Die Mindestsicherung wird auf Basis des Netto-Ausgleichszulagenrichtsatzes berechnet. 100% ergeben für das Jahr 2018 863,04 Euro für alleinstehende oder alleinerziehende Personen.² Leben zwei Personen in einer Haushaltsgemeinschaft, sieht § 5 Abs. 2 Z. 2 des Entwurfs einen Höchstsatz von 70% pro Person (insgesamt 1.208,26 Euro) vor. Finanzielle Einbußen sollen vor allem Familien mit drei oder mehr Kindern hinnehmen müssen. Sie bekommen gem. § 5 Abs. 2 Z. 3 des Entwurfs ab dem dritten Kind zusätzlich lediglich 5% des Richtsatzes, was für 2018 ungefähr 43 Euro beträgt.³ Für Alleinerziehende und Menschen mit Behinderung soll es diesbezüglich jedoch finanzielle Erleichterungen geben.⁴ Die Leistungen der Sozialhilfe sind gem. § 3 Abs. 5 des Entwurfs vorrangig als Sachleistungen vorzusehen, wobei Leistungen für den Wohnbedarf jedenfalls in dieser Form zu gewähren sind.

Die Voraussetzungen für den Erhalt des vollen Betrages der Mindestsicherung sind neben einer sozialen Notlage gem. § 5 Abs. 7 und Abs. 8 des Entwurfs außerdem ein österreichischer Pflichtschulabschluss oder alternativ Deutsch-Kenntnisse auf B1-Niveau oder Englisch-Kenntnisse auf C1-Niveau. Werden diese Voraussetzungen nicht erfüllt, verringert sich die Mindestsicherung um 35% (= 302,06 Euro für 2018). Dieser Differenzbetrag soll als Sachleistung in Sprachkurse investiert werden.⁵

Subsidiär Schutzberechtigte sollen gem. § 4 Abs. 3 des Entwurfs weiters ganz aus der Mindestsicherung fallen und wie Asylwerber (Abs. 2 Z. 2 leg.cit.) gestellt werden, das heißt lediglich die Grundversorgung zur Verfügung gestellt bekommen.⁶

Ein Zugriff auf das Vermögen des Mindestsicherungsbeziehers und auf das seiner Angehörigen bzw. Lebensgefährten, die im gleichen Haushalt leben, soll gem. § 7 Abs. 1 des Entwurfs wie bisher möglich sein.⁷

Die Koppelung der Mindestsicherung an oben angeführte Voraussetzungen widerspricht Universitätsprofessor Franz Leidenmühler zufolge EU-Recht. Gem. Art. 29 Abs 1 der EU-Richtlinie 2011/95/EU⁸ haben die Mitgliedstaaten dafür Sorge zu tragen, dass Asylberechtigte die notwendige Sozialhilfe wie Staatsangehörige dieses Mitgliedstaates erhalten.

Der EuGH⁹ kippte diesbezüglich bereits im November 2018 die oberösterreichische Regelung, wonach Personen mit befristetem Asyl einen deutlich geringeren Mindestsicherungssatz erhielten als dauerhaft Asylberechtigte, da dies Art. 29 Abs 1 EU-RL 2011/95/EU widersprach.

Im März 2018 entschied der VfGH¹⁰ zum NÖ Mindestsicherungsgesetz, dass eine von der Dauer des Aufenthalts in Österreich abhängige Wartefrist für die Mindestsicherung in voller Höhe sowie eine starre Deckelung der Bezugshöhe bei Haushalten mit mehreren Personen unsachlich und daher verfassungswidrig ist. Insbesondere ging der VfGH darauf ein, dass ein Ausschluss anspruchsberechtigter Personen, welchen es grundsätzlich freistünde, in ihre Herkunftsländer zurückzukehren - beispielsweise EU-Bürger ohne Daueraufenthalt, - durchaus in Ordnung sei. Im Unterschied dazu haben Asylberechtigte ihre Herkunftsländer jedoch aus Furcht vor Verfolgung, also nicht freiwillig, verlassen und ihren Wohnsitz in Österreich nicht frei gewählt, weshalb eine Gleichbehandlung mit oben genannter Personengruppe laut VfGH auszuschließen war.

Ein Pflichtschulabschluss und Deutschkenntnisse auf B1-Niveau liegen de facto bei jeder Österreicherin und jedem Österreicher vor. Die neue Regelung der Mindestsicherung hinsichtlich der Sprachkenntnisse, die gem. § 5 Abs. 6 des Entwurfs als Arbeitsqualifizierungsbonus angesehen wird, trifft vor allem Asylberechtigte bzw. Migrantinnen und Migranten mit schlechterem Sprachniveau, womit eine mittelbare Diskriminierung und ein Widerspruch zu Art. 29 Abs 1 EU-RL 2011/95/EU vorliegen könnte.¹¹ Eine Einschränkung für Subsidiär Schutzberechtigte ist jedoch aus EU-rechtlicher Sicht durchaus möglich (siehe Artikel 29 Abs. 2 leg.cit.).

Die vorgesehene Kürzung der Zuschüsse bei kinderreichen Familien wird in der Praxis dazu führen, dass es zu einer Aufteilung der Leistungen unter den Kindern kommt und somit insgesamt weniger Geld für jedes Kind zur Verfügung steht. Statistisch gesehen waren von 231.390 Mindestsicherungsbeziehern im Jahr 2017 81.334 Kinder, was ungefähr 35,2% entspricht und einen durchaus hohen Anteil ausmacht.¹² Daher entspräche eine Kürzung in diesem Bereich keinesfalls einer „sozialen Gerechtigkeit". Ganz im Gegenteil. Diese Regelung würde die Kindesarmut in Österreich vielmehr befeuern. Laut EU-SILC 2017 (European Community Statistics on Income and Living Conditions) sind 390.000 Kinder und Jugendliche unter 20 Jahren (22%) von Armuts- oder Ausgrenzungsgefährdung betroffen.¹³ Armuts- oder ausgrenzungsgefährdet sind Personen, deren Haushaltseinkommen unter der Armutsgefährdungsschwelle (für einen Einpersonenhaushalt pro Monat EUR 1.239 zwölf Mal im Jahr) liegt oder die erheblich materiell benachteiligt sind oder in einem Haushalt mit keiner oder sehr niedriger Erwerbsintensität leben.¹⁴

Die Kürzung bei den Familien soll verfassungsrechtlich unbedenklich sein, da es nicht wie im aufgehobenen niederösterreichischen Modell der bedarfsorientierten Mindestsicherung zu einer starren Deckelung von EUR 1.500 kommt, sondern für jedes Kind eine zusätzliche Leistung erfolgt, auch wenn diese sehr gering ausfällt.¹⁵ Gem. Art. 1 Bundesverfassungsgesetz über die Rechte von Kindern¹⁶ hat jedes Kind Anspruch auf den Schutz und die Fürsorge, die für sein Wohlergehen notwendig sind, auf bestmögliche Entwicklung und Entfaltung sowie auf die Wahrung seiner Interessen auch unter dem Gesichtspunkt der Generationengerechtigkeit. Bei allen Kindern betreffenden Maßnahmen öffentlicher und privater Einrichtungen muss das Wohl des Kindes eine vorrangige Erwägung sein. Eine Beschränkung der in diesem Bundesverfassungsgesetz gewährleisteten Rechte und Ansprüche ist gem. Art. 7 Bundesverfassungsgesetz über die Rechte von Kindern nur zulässig, insoweit sie gesetzlich vorgesehen ist und eine Maßnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung, das wirtschaftliche Wohl des Landes, die Verteidigung der Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutz der Gesundheit oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist. Demnach wird mit der neuen Regelung der Mindestsicherung das wirtschaftliche Wohl des Landes höhergestellt als das Wohl der Kinder, was, wie bereits erwähnt, die Kindesarmut in Österreich steigern könnte. Es wird daher von den Gerichten zu überprüfen sein, ob die neuen Regelungen im Verhältnis zum im Verfassungsrang stehenden Schutz der Rechte von Kindern stehen.

Gem. Art. 7 Abs. 1 B-VG sind alle Staatsbürger vor dem Gesetz gleich. Dies bedeutet vor allem, dass der Gesetzgeber keine sachlich nicht begründbaren Regelungen treffen darf (zB VfSlg 11.369/1987). Eine Verletzung des Sachlichkeitsgebots ist unter anderem gegeben, wenn ein an sich taugliches Mittel zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Differenzierung führt.¹⁷ Eine Staffelung der Zuschüsse für Kinder stellt jedenfalls ein taugliches Mittel dar, da die Durchschnittsausgaben in einem Mehrpersonenhaushalt durchaus geringer sind als in einem Haushalt mit ein bis zwei Personen. Eine derart hohe Reduktion der Bezüge (von ungefähr 215 Euro für das erste Kind zu 43 Euro ab dem dritten Kind)¹⁸ ist jedoch nicht mehr sachlich begründbar und daher unverhältnismäßig. Auch kommt es durch diese Regelung zu einer ungerechtfertigten Differenzierung zwischen Familien mit einem, zwei oder mehreren Kindern. Kinderreiche Familien werden durch die extensive Staffelung im Verhältnis zu kinderarmen Familien um einiges schlechter gestellt, wodurch es auch hier zu einem Verstoß gegen den Gleichheitssatz kommt.

Bei der Mindestsicherung handelt es sich jedenfalls keineswegs um einen Anspruch wegen vorheriger Beitragsleistung, sondern um die Deckung des akuten und elementaren Bedarfs.¹⁹ Des Weiteren ist bei Inanspruchnahme dieser Leistung eine strenge Subsidiarität ohnehin großgeschrieben, wobei auf den Einsatz eigener Mittel und Kräfte abgestellt wird.

Mindestsicherungsbeziehern sollte jedoch zumindest ein menschenwürdiges Leben gewährleistet werden, worunter zumindest ein gesicherter Lebensunterhalt und Wohnbedarf zu verstehen sind.²⁰ Der Wohnbedarf umfasst gem. § 2 Abs. 3 des Entwurfs richtigerweise den für die Gewährleistung einer angemessenen Wohnsituation erforderlichen regelmäßig wiederkehrenden Aufwand für Miete, Hausrat, Heizung und Strom, sonstige allgemeine Betriebskosten und Abgaben. Unter allgemeinem Lebensunterhalt versteht der Entwurf den regelmäßig wiederkehrenden Aufwand für Nahrung, Bekleidung, Körperpflege sowie sonstige persönliche Bedürfnisse (Abs. 2 leg.cit.). Der Wortlaut findet sich teilweise in den derzeit gültigen Landes-Gesetzen wieder, wobei diese teilweise auch auf angemessene soziale und kulturelle Teilhabe abstellen.²¹

Laut Statistik Austria betrug die Armutsgefährdungsschwelle im Jahr 2017 14.851 Euro für einen Einpersonenhaushalt, also 1.239 Euro pro Monat (12 Mal).²² Der Mindestsicherungsbetrag von EUR 863,04 Euro stellt dabei knappe 70% dieser Schwelle dar und man könnte durchaus von einem „Arbeitsanreiz" für die Betroffenen sprechen.

Zu bedenken gilt allerdings, dass die tatsächliche finanzielle Auswirkung von den Ausführungsgesetzen der Länder abhängen wird. Durch das neue Sozialhilfe-Grundsatzgesetz des Bundes werden lediglich die Höchstsätze für die Mindestsicherung festgelegt. Das heißt, dass die Länder sehr wohl eine niedrigere Sozialhilfe beschließen können. Außerdem ist anzumerken, dass die Zuschüsse für Alleinerzieherinnen und Menschen mit Behinderung gem. § 5 Abs. 2 und der Wohnzuschuss gem. § 6 Abs. 1 des Entwurfs des Sozialhilfe- Grundsatzgesetzes des Bundes nicht zwingend vorgeschrieben sind, sondern mittels einer sogenannten „Kann-Bestimmung" festgesetzt wurden, womit auch dies wiederum im Ermessen der Länder liegt. Weiters ist auffallend, dass die Rückforderung der Sozialhilfe, also wenn die Bezieherin/der Bezieher der Sozialhilfe später wieder ein Einkommen hat, aufgrund der derzeitig gültigen Art. 15a-Vereinbarung ausgeschlossen ist. Da im Gesetzesentwurf allerdings keine Regressbestimmung festgesetzt wurde, könnten einzelne Länder wieder Regelungen hinsichtlich der Rückforderung der Sozialhilfe einführen.²³

Die neuen Regelungen zur Mindestsicherung durch das Sozialhilfe-Grundsatzgesetz des Bundes sind sowohl verfassungs- als auch europarechtlich äußerst bedenklich, da eine Differenzierung zwischen den einzelnen Beziehern der Sozialhilfe vorgenommen wird. Zum einen hinsichtlich des Sprachniveaus, wenngleich eingeräumt wird, dass die Kürzung der Mindestsicherung für jene Gruppe für Sprachkurse bereitgestellt wird. Abgesehen davon, kann diese Regelung aus europarechtlicher Hinsicht nicht halten, da sie vor allem auf Asylberechtigte abzielt und hier klar zwischen Österreicherinnen und Österreichern und Asylberechtigten unterschieden wird. Eine derartige Unterscheidung würde dem Europarecht zuwiderlaufen, wird doch in der Statusrichtlinie der europäischen Union (Art. 29 EU 2011/95/EU) festgelegt, dass jenen Personen, denen internationaler Schutz gewährt wurde auch dieselben Sozialleistungen wie Staatsangehörigen zuerkannt werden müssen.²⁴

Zum anderen hinsichtlich der Staffelung bei kinderreichen Familien, was zu einem Verstoß gegen das Sachlichkeitsgebot des Art. 7 Abs 1 B-VG führt und nicht verhältnismäßig in Bezug auf die Einschränkung der Kinderrechte iSd Art. 7 Bundesverfassungsgesetz über die Rechte von Kindern erscheint. Im Falle einer Verabschiedung dieses Gesetzes in derzeitiger Fassung wird es daher erneut Sache der Gerichte sein, dies eingehend zu prüfen.

Insbesondere muss auch darauf hingewiesen werden, dass die in den verschiedenen Gesetzen der Bundesländer genannten ursprünglichen Ziele durch die regelmäßig erfolgten Änderungen immer mehr vereitelt werden. War das oberste Ziel der Schaffung des Steiermärkischen Mindestsicherungsgesetzes noch die Bekämpfung und Vermeidung von Armut und sozialer Ausschließung, wird durch die anstehendenden Novellierungen nun nicht mehr konkret an die Hilfsbedürftigkeit oder das Führen eines menschenwürdigen Lebens von Menschen angeknüpft.²⁵ In den Erläuterungen des Ministerialentwurfs wird zwar angeführt, dass es den Landesgesetzgebern freigestellt ist, derartige Ziele, sofern diese nicht den Zielen des Soziallhilfe-Grundsatzgesetzes widersprechen, auch weiterhin anzuführen. Dass die wesentlichen Ziele „Bekämpfung und Vermeidung von Armut" aber nicht in die Zielbestimmung des Sozialhilfe-Grundsatzgesetzes Eingang gefunden haben, dafür aber die Unterstützung von integrationspolitischen und fremdenpolizeilichen Zielen, zeigt wohl die neue Richtung die durch dieses System eingeschlagen werden soll.

Selbst in der europäischen Grundrechtecharta bekennt sich die Union zum Recht auf soziale Unterstützung, um soziale Ausgrenzung und die Armut zu bekämpfen.²⁶ Eine mangelnde Fokussierung auf diese Ziele kann damit auch jenen der Europäischen Union zuwiderlaufen.

Die Mindestsicherung stellt ein wichtigstes System dar, um soziale Ausgrenzung und Armut zu bekämpfen und Menschen ein Leben in Würde zu ermöglichen. Das System muss als Auffangnetz fungieren, um zu verhindern, dass auch Menschen, die keine Chance am Arbeitsmarkt haben, nicht zu unerwünschten und erniedrigenden Verhaltensweisen und Aktivitäten, wie Betteln und Prostitution, genötigt werden. Werden so wichtige Leistungen an restriktive Voraussetzungen gebunden, wird Menschen die Möglichkeit genommen einen Beitrag zur Gesellschaft leisten zu können²⁷ und damit soziale Ungleichheit und Armut gefördert.

Allen Menschen wohnt der Gedanke inne, in einer bestimmten Weise soziale Gerechtigkeit schaffen zu wollen. Nach T.H. Marshall schaffen soziale Rechte erst den Anspruch an der wirtschaftlichen Wohlfahrt und Sicherheit, sowie am Wirken der Gesellschaft teilhaben zu können.²⁸