Stellungnahme zu einem Kopftuchverbot im öffentlichen Dienst

Die Antidiskriminierungsstelle Steiermark erlaubt sich zur aktuellen Debatte um ein Verbot des religiös motivierten Kopftuchs für Mitarbeiterinnen im öffentlichen Dienst Stellung zu nehmen.

Ausgehend vom Vorschlag von Heinz Faßmann, dem Obmann der Kommission für Migrations- und Integrationsforschung und Vorsitzenden des Expertenrates für Integration im Bundesministerium für Inneres, das religiös motivierte Kopftuch im öffentlichen Dienst zu verbieten, will Außen- und Integrationsminister Sebastian Kurz ein solches Kopftuchverbot in das geplante Integrationsgesetz aufnehmen.¹ Landes-Oberrabbiner Schlomo Hofmeister und Imam Ramazan Demir kritisieren ein Kopftuchverbot als „diskriminierend und religionsfeindlich".²

Das Kopftuch wird im öffentlichen Diskurs auf der einen Seite als Symbol für das Bekenntnis zum Islam und als Zeichen für die religiöse muslimische Praxis betrachtet, auf der anderen Seite als Zeichen für Desintegration, Islamismus und die Unterdrückung der Frau. Dementsprechend weit voneinander entfernt sind auch die Positionen zum diskutierten Verbot des religiös motivierten Kopftuches im öffentlichen Dienst:

Gegnerinnen und Gegner des Kopftuchverbots argumentieren aus rechtlicher Perspektive mit dem Gleichheitsgrundsatz, mit dem durch die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) geschützten Grundrecht auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit (Artikel 9 der EMRK) oder mit dem durch das im Bereich des öffentlichen Dienstes wirkende Gleichbehandlungsgebot (§ 13 Bundes-Gleichbehandlungsgesetz).

Befürworterinnen und Befürworter des Kopftuchverbots argumentieren mit der Neutralität des österreichischen Staates gegenüber Religionen und einer damit zu verknüpfenden Verpflichtung zur politischen, weltanschaulichen und eben auch religiösen Neutralität der Bediensteten sowie mit der Gefahr der religiösen Imprägnierung von Kindern durch Lehrerinnen oder mit dem Schutz der Unterdrückung von Frauen.³

Seitens der aktuellen österreichischen Gesetze gibt es einige Bestimmungen, welche die Ausübung der Religion - und das Tragen des religiös motivierten Kopftuches gilt als solche⁴ - schützen: Im Bereich der privatrechtlichen Arbeitsverhältnisse ist es § 17 des Gleichbehandlungsgesetzes, im Bereich des öffentlichen Dienstes ist es § 13 des Bundes-Gleichbehandlungsgesetzes. Darüber hinaus gewährt Art. 14 des Staatsgrundgesetzes 1867 (StGG 1867) jeder Person die volle Glaubens- und Gewissensfreiheit. Und Art. 63 Abs. 2 des Staatsvertrags von St. Germain gewährt allen Einwohnerinnen und Einwohnern Österreichs das Recht, öffentlich oder privat jede Art Glauben, Religion oder Bekenntnis frei zu üben, sofern deren Übung nicht mit der öffentlichen Ordnung oder mit den guten Sitten unvereinbar ist. Die ebenso in Verfassungsrang stehende Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) gewährleistet in Art. 9 Abs. 1 allen Menschen das Recht auf Glaubens-, Gewissens- und Religionsfreiheit. Dieses Recht darf nur dann eingeschränkt werden, wenn es eine gesetzliche Grundlage dafür gibt und wenn die Einschränkungen notwendige Maßnahmen im Interesse der öffentlichen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, Gesundheit und Moral oder für den Schutz der Rechte und Freiheiten anderer sind.⁵ Speziell für den Zugang zu öffentlichen Ämtern bestimmt Art. 3, des StGG 1867, dass die öffentlichen Ämter für alle Staatsbürgerinnen und Staatsbürger gleich zugänglich sind.

Es gibt nur eine gerichtliche Entscheidung, die für die Bewertung der Bedeutung des religiös motivierten Kopftuches im Zusammenhang mit einem Arbeitsverhältnis aus der Perspektive der österreichischen Judikatur herangezogen werden kann. Es handelt sich dabei um den mit der Geschäftszahl 9 ObA 117/15v vom Obersten Gerichtshof (OGH) entschiedenen Fall, bei dem die Klägerin als Angestellte eines öffentlichen Notars vom Arbeitgeber gekündigt worden war, weil sie die Absicht geäußert hatte, künftig den islamischen Gesichtsschleier während ihrer Arbeit zu tragen. Monate zuvor hatte die Angestellte bereits das islamische Kopftuch getragen, was anfangs vom Dienstgeber auch nicht erwünscht gewesen war, letzten Endes jedoch von ihm gebilligt worden war.

Der OGH macht in seinem Erkenntnis mehrere Aussagen, die für die Einschätzung der Frage relevant sind, wie das religiös motivierte Kopftuch - oder auch andere religiöse Kleidungsstücke - im Zusammenhang mit einem Arbeitsverhältnis zu bewerten ist:

1. Benachteiligungen wegen des Tragens religiöser Kleidungsstücke sind nicht als mittelbare, sondern als unmittelbare Diskriminierung (§ 19 Abs 1 GlBG) aufgrund der Religion anzusehen, weil religiöse Kleidungsstücke gerade keine neutralen Unterscheidungskriterien (§ 19 Abs 2 GlBG) darstellen.⁶
2.  Daher ist bei Benachteiligungen wegen des Tragens religiöser Kleidungsstücke zu prüfen, ob ein Ausnahmetatbestand nach § 20 GlBG bezüglich einer unmittelbaren Diskriminierung (§ 19 Abs 1 GlBG) wegen der Religion vorliegt.⁷

Ein Verbot, das religiös motivierte Kopftuch im öffentlichen Dienst zu tragen, wäre dementsprechend jedenfalls eine unmittelbare Diskriminierung gemäß § 13a B-GlBG, bei der geprüft werden müsste, ob eine Ausnahme gemäß § 13b B-GlBG vorliegt. Die Ausnahmebestimmung ist erfüllt, wenn das betreffende Merkmal auf Grund der Art einer bestimmten beruflichen Tätigkeit oder der Rahmenbedingungen ihrer Ausübung eine wesentliche und entscheidende berufliche Voraussetzung darstellt und sofern es sich um einen rechtmäßigen Zweck und eine angemessene Anforderung handelt. Das heißt, es müsste nachgewiesen werden, dass das Nicht-Tragen des religiös motivierten Kopftuchs eine entscheidende berufliche Voraussetzung darstellt. Da die Freiheit der Religionsausübung sowohl über EU-rechtlich, als auch verfassungsrechtlich geschützt ist, kann davon ausgegangen werden, dass der Schutz dieses Rechts ein grundlegendes Prinzip darstellt und es daher schwer möglich sein wird, dass Nicht-Ausüben des Rechts auf freie Religionsausübung als entscheidende berufliche Voraussetzung im öffentlichen Dienst darzustellen.

Ebenso müsste nachgewiesen werden, dass das entsprechende Verbot einem rechtmäßigen Zweck dient und eine angemessene Anforderung darstellt. Bezüglich des rechtmäßigen Zwecks meinen Hopf/Mayr/Eichinger, „dass dieser mit den Vorgaben der nationalen Rechtsordnung (Verfassungsgrundsätze, einfachgesetzliche Anordnungen, Gute Sitten) vereinbar sein und rechtlich anerkannten Zielen dienen muss."⁸ Auch dies ist ausgehend von der aktuellen österreichischen Verfassung, die - wie schon angeführt - die Freiheit der Religionsausübung schützt und nicht deren Verbot, schwer vorstellbar. Das Argument, Österreich sei ein säkularer Staat und deshalb sei die religiöse und weltanschauliche Neutralität von öffentlich Bediensteten sozusagen eine legitime Berufsanforderung, greift nur bedingt, da der Säkularismus in Österreich - im Gegensatz zu Frankreich oder der Türkei - kein verfassungsrechtliches Prinzip darstellt.

Im hier diskutierten Fall wurde in Bezug auf das Tragen des islamischen Kopftuchs der Notariatsangestellten seitens des Notars als Dienstgeber auch angeführt, dass Unabhängigkeit und Unparteilichkeit für die Amtsführung einer Notarin oder eines Notars wichtig seien und dies auch durch die Bekleidung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter eines Notariats zum Ausdruck kommen müsse. Das islamische Kopftuch würde dem und auch den Erwartungen von Klientinnen undKlienten widersprechen. Dazu hält der OGH fest:

3. „Aus unbestimmten ‚Erwartungen von Klienten‘ ist für den Beklagten nichts zu gewinnen, zumal das Antidiskriminierungsrecht bezweckt, allfällige Vorurteile zu überwinden. Maßstab nach § 20 Abs 1 GlBG für den vorliegenden Fall sind nicht diffuse Vorbehalte, sondern dass das Nichttragen des islamischen Kopftuchs und der Abaya eine wesentliche und entscheidende berufliche Voraussetzung einer Notariatsangestellten sein muss."⁹

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat bereits mehrere Male über Beschwerden wegen des Verbots des Tragens des islamischen Kopftuchs im öffentlichen Dienst entschieden:

In einem Fall klagte eine Lehrerin einer Grundschule in der Schweiz¹⁰, weil ihr das Tragen des Kopftuchs während des Unterrichts verboten worden war. Der EGMR „erklärte die Beschwerde für unzulässig (offensichtlich unbegründet). Er war der Auffassung, dass die Maßnahme nicht unzumutbar gewesen war angesichts des Alters der Kinder (zwischen vier und acht Jahren) für die die Beschwerdeführerin verantwortlich war, in dem diese einfacher zu beeinflussen waren als ältere Schüler."¹¹

In einem anderen Fall beschwerte sich eine Universitätsprofessorin in der Türkei¹² über die Vorschrift, dass sie bei Ausübung ihres Berufes kein Kopftuch tragen durfte. Sie fühlte sich in ihrem Recht, ihre Religion frei zeigen zu dürfen im Sinne des Art. 8 (Recht auf Achtung des Privatlebens), Art. 9 (Recht auf freie Religionsausübung) und Art. 10 EMRK (Recht auf freie Meinungsäußerung) verletzt. Der Gerichtshof erklärte die Beschwerde als unzulässig, da er die Ansicht vertrat, dass den staatlichen Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträgern bei der Frage des Verhältnisses zwischen Staat und Religionen besonderes Gewicht eingeräumt werden müsse. In seinen Ausführungen argumentiert der Gerichtshof, dass der Staat in einer demokratischen Gesellschaft das Tragen des islamischen Kopftuches verbieten kann, wenn diese Praxis mit dem Ziel, die Rechte und Freiheiten andere zu schützen, kollidiert. „Die fragliche Kleiderordnung, die ausnahmslos für alle Mitglieder des Beamtentums galt, diente dazu, die Prinzipien des Säkularismus und der Neutralität der Staatsdiener aufrechzuerhalten, insbesondere im Bereich staatlicher Bildungseinrichtungen."¹³ Der Eingriff und die Maßnahme des Staates wurden vom EGMR daher als gerechtfertigt und zweckmäßig angesehen.

Allen Entscheidungen, in denen der EGMR Verbote gegen das Tragen des islamischen Kopftuches in öffentlichen Einrichtungen zuließ, ist gemeinsam, dass die betroffenen Staaten (Türkei, Schweiz, Frankreich) das Prinzip der Säkularität in der Verfassung verankert haben:

„In Frankreich stellt der Säkularismus, wie auch in der Türkei und der Schweiz, ein verfassungsrechtliches Prinzip dar, an dem die gesamte Bevölkerung festhält und dessen Schutz, insbesondere in Schulen, erhebliche Bedeutung zukommt. Ein Verhalten wider dieses Prinzip wird daher nicht notwendigerweise von der Freiheit nach Art. 9 EMRK umfasst sein. In Anbetracht des Ermessensspielraums, der Staaten bei der Bestimmung des sensiblen Verhältnisses zwischen Staat und Kirche zukommt, erscheint eine im Sinne des Säkularismus erforderliche Beschränkung der Religionsfreiheit im Sinne der Konvention legitim."¹⁴

In Österreich stellt der Säkularismus kein verfassungsrechtliches Prinzip dar, weswegen die zitierten Entscheidungen des EGMR auch nicht unmittelbar auf die Situation in Österreich umgelegt und angewandt werden können.

Im Gegensatz zu dem zitierten EGMR-Entscheidungen entschied das Bundesverfassungsgericht in Deutschland im Jahr 2015, dass ein Schulgesetz nicht einfach ein pauschales Kopftuchverbot aufstellen dürfe. Wenn Lehrerinnen das religiös motivierte Kopftuch tragen, sei das zunächst als Ausdruck ihrer Religionsfreiheit in einer pluralistischen Gesellschaft ganz legitim. Schülerinnen und Schüler müssten von ihnen genauso wenig „ferngehalten" werden, wie von christlichen, jüdischen oder atheistischen Lehrerinnen und Lehrern. Der gesamte Lehrkörper sei also gewissermaßen der Spiegel einer bunten Gesellschaft. Und Schülerinnen und Schüler seien nicht gefährdet, wenn sie verschiedene Aspekte dieser Gesellschaft erleben. Ein Verbot des Kopftuchs an der Schule sei erst dann gerechtfertigt, wenn sonst der Schulfrieden gefährdet sei. Dafür müsse es aber konkrete Hinweise geben, etwa eine Lehrerin, die Kinder zu „missionieren" versucht.¹⁵

Einer der relevanten Leitsätze des Bundesverfassungsgerichtes lautet: „Ein landesweites gesetzliches Verbot religiöser Bekundungen [...] durch das äußere Erscheinungsbild schon wegen der bloß abstrakten Eignung zur Begründung einer Gefahr für den Schulfrieden oder die staatliche Neutralität in einer öffentlichen bekenntnisoffenen Gemeinschaftsschule ist unverhältnismäßig, wenn dieses Verhalten nachvollziehbar auf ein als verpflichtend verstandenes religiöses Gebot zurückzuführen ist."¹⁶

Abgesehen von den Fällen, in denen der EGMR Verbote gegen das Tragen des islamischen Kopftuches in öffentlichen Einrichtungen zugelassen hat, gibt es etliche Länder, in denen die nationale Gesetzgebung das Tragen von religiös motivierten Kleidungsstücken im öffentlichen Dienst aus der Perspektive der Diversitätsgerechtigkeit ganz bewusst zulässt:

In Großbritannien erlaubt die Polizei von London und Birmingham sowohl Angehörigen der Sikh-Religion das Tragen des Turbans als auch Musliminnen das Tragen des muslimischen Kopftuchs und Angehörigen der Rastafari-Religion das Tragen der Dreadlocks. Selbst das Militär erlaubt Juden und Sikhs, eine an die spezifischen Bedingungen des Militärdienstes angepasste Form der Kippa oder des Turbans zu tragen, die unter der militärischen Kopfbedeckung getragen werden können. Natürlich ist auch in Großbritannien das Konzept der staatlichen Neutralität bekannt, jedoch ist damit in erster Linie die politische Neutralität gemeint. Religiöse Kleidungsstücke werden in diesem Zusammenhang auch als Zeichen für die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Ethnie betrachtet. Die Sichtbarkeit dieser ethnischen Zugehörigkeiten im öffentlichen Dienst gilt somit als Maßnahme zur Integration ethnischer Minderheiten.¹⁷

Ähnlich verhält es sich auch in Schweden, wo Polizistinnen und Polizisten seit 2006 Turban, Kopftuch und die jüdische Kippa als Teil ihrer Uniform tragen dürfen. Auch hier gilt dies als Zeichen für die erwünschte ethnische Vielfalt des Landes. Auch Kanada entschied sich im Jahr 2016 für die Diversity-Perspektive und erlaubt in weiterer Folge den Schleier im Polizeidienst, um auch praktizierenden Musliminnen eine Karriere bei der Bundespolizei zu ermöglichen.¹⁸

• Es gibt viele nationale rechtliche Bestimmungen, die das Tragen des religiös motivierten Kopftuches schützen, ein Verbot würde jedenfalls mit diesen Bestimmungen kollidieren und wäre nur schwer begründbar.

• Die Entscheidungen des EGMR, welche die Verbote, das muslimische Kopftuch in öffentlichen Institutionen zu tragen, zuließen, bezogen sich auf Staaten, in denen der Säkularismus ein verfassungsrechtliches Prinzip darstellt und sind daher nur bedingt auf Österreich anwendbar.

• Es gibt viele Staaten, die sich ganz bewusst dafür entscheiden, die religiöse und ethnische Vielfalt ihrer Gesellschaften auch unter den Beamtinnen und Beamten sichtbar sein zu lassen, indem sie religiöse Kleidungsstücke im öffentlichen Dienst zulassen.

• Letzten Endes ist es die Frage, was und wieviel eine (Mehrheits-)Gesellschaft an Minderheitsgesellschaft zulassen und sichtbar werden lassen will, die darüber entscheidet, ob die (Mehrheits-)Gesellschaft Verbote erlässt und damit Minderheiteninteressen beschneidet und Grundrechte einschränkt oder nicht.

¹ Vgl.: http://diepresse.com/home/innenpolitik/5150127/Kurz-fuer-Kopftuchverbot-im-oeffentlichen-Dienst. 09.01.2017.
² https://kurier.at/politik/inland/pro-und-contra-kopftuch-im-oeffentlichen-dienst/240.100.362, 09.01.2017
³ Vgl. ebda.
⁴ Vgl. Hopf/Mayr/Eichinger, GlBG (2009) §17 Rz 29.
⁵ Vgl. EMRK, Art. 9, Abs. 2.
⁶ Vgl. OGH, 25.05.2016, 9 ObA 117/15v. RV 307 BlgNR 23. GP 15; Hopf/Mayr/Eichinger, GlBG § 17 Rz 36; Windisch-Graetz in Rebhahn, GlBG § 17 Rz 26
⁷ Vgl. OGH, 25.05.2016, 9 ObA 117/15v.
⁸ Hopf/Mayr/Eichinger, GlBG (2009) § 20 Rz 6.
⁹ OGH, 25.05.2016, 9 ObA 117/15v
¹⁰ Vgl. EGMR E 15.2.2001, Dahlab gegen Schweiz, Nr. 42393/98.
¹¹ Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Religiöse Symbole und Kleidung, Juli 2014 unter http://www.echr.coe.int/Documents/FS_Religious_Symbols_DEU.pdf, S 2f.
¹² Vgl. EGMR E 24.1.2006, Kurtulmus gegen Türkei, Nr. 65500/01.
¹³ Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Religiöse Symbole und Kleidung, Juli 2014 unter http://www.echr.coe.int/Documents/FS_Religious_Symbols_DEU.pdf, S 3.
¹⁴ EGMR E 4.12.2008, Kervançi gegen Frankreich und Dogru gegen Frankreich, Bsw. 31645/04 und Bsw. 27058/05.
¹⁵ Vgl. BVerfG 27.1.2015, 1 BvR 471/10 und 1 BvR 1181/10.
¹⁶ Ebda.
¹⁷ Antje von Ungern-Steinberg, Religionsfreiheit in Europa - die Freiheit der Religionsausübung in Großbritannien, Frankreich und Deutschland - ein Vergleich, Mohr Siebeck Verlag, Tübingen 2008, S. 179.
¹⁸ http://derstandard.at/2000043256209/Kanada-Polizei-erlaubt-Beamtinnen-Tragen-des-islamischen-Schleiers.