Stellungnahme zur Debatte über die unterschiedliche Behandlung von Drittstaatsangehörigen beim Zugang zu Sozialleistungen

Die Antidiskriminierungsstelle Steiermark erlaubt sich zur aktuellen Debatte über die unterschiedliche Behandlung von Drittstaatsangehörigen und ÖsterreicherInnen bzw. EU-BürgerInnen bei der Gewährung von Sozialleistungen folgende Stellungnahme abzugeben:

Sowohl innerhalb der Bundesregierung als auch quer durch die Landesregierungen wurde und wird darüber diskutiert, bestimmte Transferleistungen für Menschen aus Nicht-EU-Ländern nicht im selben Ausmaß oder nicht in derselben Form auszuzahlen wie für ÖsterreicherInnen und EU-BürgerInnen. Die Rede ist von einer grundsätzlichen Kürzung der Mindestsicherung für Asylberechtigte, einer Kürzung der Mindestsicherung für Asylberechtigte bei Verweigerung von Integrationsmaßnahmen, einer Kürzung der Mindestsicherung für Asylberechtigte auf Zeit und der Gewährung einer Integrationshilfe, um diese Kürzung zu kompensieren, einer Streichung der Mindestsicherung für subsidiär Schutzberechtigte, einem Umstellen von Geld- auf Sachleistungen, einer Verpflichtung zu Integrationsmaßnahmen (z.B. Deutschkurse) für Mindestsicherungs-bezieherInnen aus Nicht-EU-Ländern und einer Deckelung der Mindestsicherung für Mehrpersonen-haushalte. Zudem wird immer wieder (Land Vorarlberg, Stadt Graz) der Bezug bestimmter Sozialleistungen mit dem Unterschreiben einer Integrationsvereinbarung verknüpft, die über bestimmte Grundregeln des Zusammenlebens informiert und Erwartungen in Bezug auf Integrationsleistungen der Unterzeichnenden formuliert.

Bei Asylberechtigten handelt es sich um Menschen, die in Österreich um Asyl angesucht haben und denen das Recht auf Asyl in Österreich zuerkannt wurde. Menschen mit diesem Status sind österreichischen Staatsangehörigen in vielen Bereichen gleichgestellt. Das heißt, sie müssen in diesen Bereichen gleich wie österreichische Staatsangehörige behandelt werden. Artikel 23 der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) legt für den Bereich „Öffentliche Unterstützungen“ folgendes fest: „Die vertragschließenden Staaten sollen den Flüchtlingen, die sich erlaubterweise auf ihrem Gebiete aufhalten, die gleiche Behandlung in der öffentlichen Unterstützung und Hilfeleistung gewähren, wie sie ihren eigenen Staatsbürgern zuteil wird.“ Dieser Artikel wurde von Österreich unter dem Vorbehalt ratifiziert, dass „unter den im Art. 23 angeführten ‚Öffentlichen Unterstützungen und Hilfeleistungen‘ nur Zuwendungen aus der Öffentlichen Fürsorge (Armenversorgung) […] zu verstehen sind.“ Die Mindestsicherung ist das Nachfolgeinstrument der ehemaligen Fürsorge und der späteren Sozialhilfe, so dass die Leistungen aus der Mindestsicherung jedenfalls als „Zuwendungen der Öffentlichen Fürsorge“ zu verstehen sind. Da Artikel 23 der Konvention von „gleiche[r] Behandlung […], wie sie ihren eigenen Staatsbürgern zuteil wird“, spricht, stünde eine Kürzung der Mindestsicherung ausschließlich für Asylberechtigte im Widerspruch zur Konvention.

Eine Kürzung der Mindestsicherung für Asylberechtigte, die Integrationsmaßnahmen verweigern, ist aus demselben Grund dann problematisch, wenn diese Integrationsmaßnahmen nur die Gruppe der Asylberechtigten betreffen können und nicht die Gruppe der österreichischen Mindestsicherungs-bezieherInnen mit Deutsch als Erstsprache. Der Bezug von Mindestsicherung ist bereits jetzt an die Erfüllung von Bedingungen gebunden, wie z.B. Hilfsbedürftigkeit, Einsatz der eigenen Mittel, Einsatz der Arbeitskraft u.a. gemäß § 7 StMSG. Diesen Bedingungen weitere hinzuzufügen, die jedoch nur von einer bestimmten Gruppe von Anspruchsberechtigten, im konkreten Fall den Asylberechtigten, erfüllt werden müssen, stellt die Frage in den Raum, ob dies eine der Konvention widersprechende Ungleichbehandlung ist. Nach dem Gutachten von Rebhahn¹ ist es sowohl mit der GFK als auch mit der sogenannten Statusrichtlinie² vereinbar, Leistungen zum Lebensunterhalt an „die Obliegenheit zu knüpfen, an Maßnahmen ernsthaft teilzunehmen, welche die Voraussetzungen dafür schaffen sollen, dass die Flüchtlinge in Österreich erwerbsfähig werden (Förderung der employability).“³ Gleichzeitig ist dazu anzumerken, dass die in diesen Maßnahmen vermittelten sprachlichen und fachlichen Kenntnisse kein Garant dafür sind, auch tatsächlich erwerbsfähig und vor allem erwerbstätig zu sein, nämlich dann, wenn andere Bedingungen des Arbeitsmarktes die Asylberechtigten von einer Erwerbstätigkeit ausschließen: Diskriminierende Bewerbungs- und Aufnahmebedingungen. Daher erscheint besonders der Hinweis in der Studie von Rebhahn zentral, dass für eine Verletzung der Verpflichtung zur Teilnahme an Integrationsmaßnahmen „nicht das Erreichen eines bestimmten Erfolges […], sondern nur das mangelnde Bemühen darum“ relevant sein kann. Zudem kann für die Gruppe der Asylberechtigten nicht generell gesagt werden, dass sie die Voraussetzungen für die Erwerbsfähigkeit nicht besitzen. Dies hängt nicht vom Status ab, sondern von der Dauer des Aufenthalts in Österreich , von bereits absolvierten Sprachkursen, von bestehenden Arbeitserfahrungen in Österreich u.a.

Ebenso widerspricht eine Kürzung der Mindestsicherung für Personen, denen Asyl befristet auf eine bestimmte Zeit gewährt wurde, den Vorgaben der Konvention. Weder die Konvention noch die sogenannte Statusrichtlinie definiert einen qualitativen Unterschied zwischen Personen, denen die Flüchtlingseigenschaft unbefristet zuerkannt wurde, und Personen, denen die Flüchtlingseigenschaft befristet zuerkannt wurde. Die Ungleichbehandlung von Personen mit befristet zuerkannter Flüchtlingseigenschaft gegenüber Personen mit unbefristet zuerkannter Flüchtlingseigenschaft stünde somit im Widerspruch zur GFK, zur Statusrichtlinie und zum verfassungsrechtlich verankerten Gleichheitssatz, zu dessen Anwendung der OGH eindeutig festhält, „dass der Gleichheitssatz nach der jüngeren Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs auch auf das Verhältnis von Ausländern untereinander ausgedehnt wird (vgl VfSlg 15.814; VfSlg 16.314; VfSlg 17.026; Berka in Rill/Schäffer, Bundesverfassungsrecht, 1. Lfg [2001], Art 7 B-VG Rz 22 mwN; vgl auch die Darstellung der Entwicklung in Pöschl, Gleichheit vor dem Gesetz [2008] 412 ff). Dies ergibt sich aus der Auslegung der Bestimmung des Art I B-VG über die Beseitigung rassischer Diskriminierung. Daraus folgt, dass auch zwischen Fremden eine Ungleichbehandlung ohne sachlichen Grund unzulässig ist (Berka aaO Art 7 B-VG Rz 23).“⁴ Es ist kein Grund ersichtlich, warum die Befristung von Asyl eine sachliche Rechtfertigung für eine derartige Ungleichbehandlung sein sollte.

Bei Subsidiär Schutzberechtigten handelt es sich um Menschen, denen kein Asyl gewährt wurde, denen jedoch ernsthafter Schaden droht, wenn sie in ihr Herkunftsland zurückkehren. Diese Personengruppe wird in der GFK nicht explizit erwähnt, die Statusrichtlinie² jedoch zielt darauf ab, für alle Personen, denen internationaler Schutz gewährt wurde – und dazu zählen auch subsidiär Schutzberechtigte –, dieselben Rechte und Leistungen zu gewähren wie Flüchtlingen. Gleichzeitig stellt es die Richtlinie den Mitgliedstaaten frei, „die Sozialhilfe für Personen, denen der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt worden ist, auf Kernleistungen [zu] beschränken, die sie im gleichen Umfang und unter denselben Voraussetzungen wie für eigene Staatsangehörige gewähren.“⁵ Zur Definition des Begriffs „Kernleistungen“ sagt die Richtlinie: „Die Möglichkeit der Einschränkung der Sozialhilfe auf Kernleistungen ist so zu verstehen, dass zumindest eine Mindesteinkommensunterstützung sowie Unterstützung bei Krankheit oder bei Schwangerschaft und bei Elternschaft umfasst sind, soweit diese Leistungen nach dem nationalen Recht eigenen Staatsangehörigen gewährt werden.“⁶ Die Höhe der Mindestsicherung nach der Steiermärkischen Mindestsicherungsgesetz-Durchführungsverordnung beträgt € 837,76 und liegt somit unter dem Betrag von € 882,78, der als Richtsatz nach dem ASVG das Existenzminimum für Alleinstehende darstellt. Das Ziel der bedarfsorientierten Mindestsicherung gemäß dem Steiermärkischen Mindestsicherungsgesetz ist die verstärkte „Bekämpfung von Armut und sozialer Ausschließung.“⁷ Somit stellt die Mindestsicherung jedenfalls eine Mindesteinkommensunterstützung und somit auch eine Kernleistung im Sinne der Richtlinie 2011/95/EU dar, so dass eine Streichung der Mindestsicherung für subsidiär Schutzberechtigte nicht richtlinienkonform ist.

Personen aus Nicht-EU-Länder haben grundsätzlich nur dann einen Anspruch auf die bedarfsorientierte Mindestsicherung, wenn sie schon mehr als fünf Jahre rechtmäßig in Österreich gelebt haben. Dies geht aus der Richtlinie 2003/109/EG hervor, die die Rechtsstellung eines langfristig Aufenthaltsberechtigten regelt. Demnach erteilen die EU-Länder Drittstaatsangehörigen, die sich fünf Jahre ununterbrochen rechtmäßig in ihrem Hoheitsgebiet aufhalten, den Status eines langfristig Aufenthaltsberechtigten. Weiters muss der oder die Angehörige eines Nicht-EU Landes sicherstellen, dass er/sie für sich und seine/ihre unterhaltsberechtigten Familienangehörigen über feste und regelmäßige Einkünfte verfügt, die ohne Inanspruchnahme der Sozialhilfeleistungen des betreffenden Mitgliedsstaates zur Deckung seines/ihres Lebensunterhaltes und den seiner/ihrer Familienangehörigen ausreichen. Darüber hinaus muss er/sie und seine/ihre Familienangehörige über eine Krankenversicherung verfügen.

Bei der Gewährung von Sozialhilfe und Sozialschutz für langfristig Aufenthaltsberechtigte können die EU- Länder diese gemäß Artikel 11 Abs. 2 der RL/2003/109/EG auf Kernleistungen beschränken, die sie im gleichen Umfang und unter denselben Voraussetzungen wie für eigene Staatsangehörige zur Verfügung stellen. Die bedarfsorientierte Mindestsicherung stellt eine Kernleistung dar.

MindestsicherungsbezieherInnen aus Nicht-EU-Ländern generell zu Integrationsmaßnahmen zu verpflichten und damit den Bezug der Mindestsicherung von der Teilnahme an Integrationsmaßnahmen abhängig zu machen, ist grundsätzlich eine Ungleichbehandlung aufgrund der Staatsangehörigkeit. Unsachliche Ungleichbehandlungen aufgrund der Staatsangehörigkeit sind für die Verwaltung jedoch über das Bundesverfassungsgesetz vom 3. Juli 1973 zur Durchführung des Internationalen Übereinkommens über die Beseitigung aller Formen rassischer Diskriminierung (BGBl.Nr. 390/1973) verboten.⁸ Eine sachliche Begründung für diesen generellen Ausschluss von Drittstaatsangehörigen ist nicht erkennbar. Auch vor dem Hintergrund der Argumentation Rebhahns für die Möglichkeit einer Verknüpfung eines Mindest-sicherungsbezuges mit der Teilnahme an Integrationsmaßnahmen zur Herstellung der Erwerbsfähigkeit, kann eine solche sachliche Rechtfertigung für Drittstaatsangehörige nicht hergestellt werden, da es sich bei dieser Gruppe sowohl um Menschen handeln kann, die bereits lange in Österreich leben, sprachlich und kulturell integriert sind und erwerbsfähig sind, als auch um Menschen, die erst seit kurzem in Österreich leben. Es kann sich dabei um Menschen handeln, die bereits daueraufenthaltsberechtigt sind und um Menschen mit befristetem Aufenthaltstitel.

Mit dem EuGH Urteil Garcia-Nieto u.a. vom 25.02.2016 in der Rechtssache C-299/14 hat der Gerichtshof entschieden, dass Staatsangehörigen anderer Mitgliedsstaaten während der ersten drei Monate ihres Aufenthaltes bestimmte Sozialleistungen, nämlich „besondere beitragsunabhängige Geldleistungen“, die auch eine Leistung der Sozialhilfe im Sinne des Artikels 24 Abs. 2 der RL 2004/38/EG darstellen, versagt werden dürfen. Dabei stützt sich das Gericht auf die Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlamentes und Rates über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten.

Nach Artikel 24 Abs. 1 genießt jede/r Unionsbürger/in, die/der sich aufgrund dieser Richtlinie im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufhält, im Anwendungsbereich des Vertrages die gleiche Behandlung wie die Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaates. Das Recht auf Gleichbehandlung erstreckt sich auch auf Familienangehörige, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates besitzen und das Recht auf Aufenthalt oder das Recht auf Daueraufenthalt genießen. Abweichend von Absatz 1 ist gemäß Abs. 2 der Aufnahmemitgliedstaat jedoch nicht verpflichtet, anderen Personen als ArbeitnehmerInnen oder Selbstständigen, Personen, denen dieser Status erhalten bleibt, und ihren Familienangehörigen während der ersten drei Monate des Aufenthalts oder gegebenenfalls während des längeren Zeitraums einen Anspruch auf Sozialhilfe oder vor Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt Studienbeihilfen, einschließlich Beihilfen zur Berufsausbildung, in Form eines Stipendiums oder Studiendarlehens, zu gewähren.

Demnach bleibt Unionsbürgern/innen und deren Familienangehörigen, die nicht den Status eines Arbeitnehmers/ einer Arbeitnehmerin oder eines Selbstständigen/ einer Selbstständigen haben, während der ersten drei Monate ihres Aufenthaltes in einem anderen Mitgliedsstaates der Europäischen Union der Zugang zu Sozialhilfeleistungen verwehrt. Das heißt, dass arbeitssuchende Unionsbürger/innen und Personen, die sich für den Zweck einer Ausbildung in einen anderen Mitgliedsstaat der EU begeben, während der ersten drei Monate keine Sozialhilfe erhalten.

Um zu entscheiden, ob es diskriminierend ist, wenn Drittstaatsangehörige nur dann eine freiwillige Sozialleistung einer Gemeinde erhalten, wenn sie zusätzlich zur Erfüllung der für alle anderen Antragsteller-Innen geltenden Bedingungen eine Integrationsvereinbarung unterschreiben müssen, muss abermals zwischen den verschiedenen Gruppen von Drittstaatsangehörigen unterschieden werden:

Für Asylberechtigte gilt – wie bereits oben angeführt – dass sie laut GFK im Bereich der „Öffentlichen Unterstützungen“ gleich zu behandeln sind, wie österreichische StaatsbürgerInnen. Daher wäre eine Ungleichbehandlung von Asylberechtigten im Vergleich zu österreichischen Staatsangehörigen ein Widerspruch zur Bestimmung der GFK. Eine Unterscheidung zwischen Kernleistungen und darüber hinausgehenden Sozialleistungen findet sich in der GFK nicht.

Für subsidiär Schutzberechtigte gilt laut Richtlinie, dass sich die dieser Personengruppe gewährte Sozialhilfe auf Kernleistungen beschränken darf. Freiwillige Leistungen wie die Sozialcard, Kinderbetreuung, Sport- und Ferienkurse, Wirtschaftsförderung etc. gehören nicht zu diesen Kernleistungen, so dass die unterschiedliche Behandlung von subsidiär Schutzberechtigten im Vergleich zu österreichischen Staatsbürgern oder EU-Staatsangehörigen in diesem Punkt der Richtlinie nicht widerspricht.

Für daueraufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige gilt laut Richtlinie 2003/109/EG, dass sie unter anderem in den Bereichen soziale Sicherheit, Sozialhilfe und Sozialschutz wie eigene StaatsbürgerInnen zu behandeln sind, dass die EU-Mitgliedstaaten jedoch diesen Bereich auf Kernleistungen beschränken dürfen.⁹ Somit gilt für Daueraufenthaltsberechtigte, dass eine Ungleichbehandlung beim Zugang zu den oben genannten freiwilligen Sozialleistungen einer Gemeinde, die nicht den Kernleistungen entsprechen, der Richtlinie nicht widerspricht.

Für EU-BürgerInnen gilt, dass eine Versagung der Sozialleistungen innerhalb der ersten drei Monate ihres Aufenthalts, besonders „beitragsunabhängiger Geldleistungen im Sinne der Richtlinie 2004/38/EG, statthaft ist.

Unabhängig von den Vorgaben der GFK und der verschiedenen Richtlinien gilt auch hier – wie für jedes Handeln der Verwaltung – das Verbot der Diskriminierung aufgrund „der Rasse [sic!], der Hautfarbe, der Abstammung oder der nationalen oder ethnischen Herkunft“ entsprechend dem österreichischen „Bundesverfassungsgesetz betreffend das Verbot rassischer [sic!] Diskriminierung“.⁸

Eine Ungleichbehandlung muss sachlich begründet sein, um nicht diskriminierend zu sein. Das heißt, eine Gruppe muss sich bezüglich der zu treffenden Entscheidung in relevanter Weise von der anderen unterscheiden. Im konkreten Fall geht es darum, zu entscheiden, ob jemand eine freiwillige Sozialleistung der Gemeinde erhält oder nicht. Der Unterschied zwischen der Gruppe, die die Integrationsvereinbarung unterschreiben muss („alle Personen, die nicht aus Österreich oder EU-Staaten kommen“¹⁰), und der Gruppe, die diese Integrationsvereinbarung nicht unterschreiben muss (alle Personen, die aus Österreich oder EU-Staaten kommen), ist wohl die Annahme, dass die erste Gruppe zu wenig über Grundwerte und -regeln in Österreich weiß und daher darüber informiert werden muss, die andere dagegen nicht. Angesichts der sehr breiten Definition der zur Unterzeichnung der Integrationserklärung verpflichteten Gruppe erscheint diese Annahme grundsätzlich unsachlich und unbegründet. Und auch wenn die Annahme für einen Einzelfall stimmen würde, bleibt offen, ob die Unterschrift unter der Integrationserklärung tatsächlich in der Lage ist, diesen Unterschied zu jemandem, dem/der unterstellt wird, genug über die Grundwerte und -regeln von Österreich zu wissen, auszugleichen.

 

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¹ Sozialleistungen an „international Schutzberechtigte und Schutzsuchende – Möglichkeiten zur Differenzierung gegenüber Staatsangehörigen. Gutachten für die Österreichische Bundesregierung. Institut für Arbeitsrecht und Sozialrecht der Universität Wien. Projektleitung: Univ. Prof. Dr. Robert Rebhahn. Mitarbeit: Mag. Thomas Pfalz und mag. Dominik Stella. 29. März 2016.
² Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutze
³ Rebhahn 2016, S. 49.
⁴ OGH, 10 Ob 51/12s
⁵ RL 2011/95/EU, Art. 29, Abs. 2.
⁶ Ebda, Erwägungsgrund 45.
⁷ § 1 Steiermärkisches Mindestsicherungsgesetz
⁸ Vgl. Art. I, BGBl. Nr. 390/1973.
⁹ Vgl. Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25. November 2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen, Art. 11.
¹⁰ Vgl. den Dringlichen Antrag des Grazer ÖVP-Gemeinderatsclubs in der GR-Sitzung vom 25.02.2016. Download unter: http://www.graz.at/cms/dokumente/10264025_410977/72c65ec9/160225_dringliche.pdf.